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今年中央两会期间，改革成为热词，顶层设计成为火词，而其原因探讨成为焦点。原因明，则对症下药，药到病除，否则，病急乱投医，轻则耽误治疗，重则害死人。

简单梳理改革需要顶层设计的原因的议论，主要有五说：一是深水层说，即改革进入深水层，扩大化和深化使单向突破和摸着石头过河的老办法失灵；二是无暇顾及说，发改委集改革与发展于一身，年度发展硬指标和运行紧任务使其忙得焦头烂额，顾不上改革中的慢任务。三是各行其是乱套说，如果放开底层不同单位和部门改革，有利乱改，无利不动，有损则抵制，全国非乱不可。四是既得利益集团制肘说，主要指原有的国有垄断和官员权力垄断以及新兴的国有垄断和私有垄断集团，千方百计阻碍深化改革。五是怀念小平说，大力赞扬邓小平当年大刀阔斧的改革，大力赞扬邓小平当年抨击高度集中的政治体制的弊端并开启了政治体制改革的闸门，言下之意是当下改革的顶层设计不力，政治体制改革停滞不前。

这五种原因说，各有各的道理。但推进一步来看，其根本原因是什么？这就引出了第六说，暂且先名之为底层无权改革说。这可和农村改革比较来展开。

当初农村承包制改革至少有三个特点。一是责权利是对称的，即改革的收益和风险与改革者的权力和责任直接挂钩，小岗村的事例就是证明。二是改革是“牛蹄窝的水翻不起大浪”，放开不会导致天下大乱。因为农村的集体性的公有经济是三级所有，队为基础，即人民公社、生产大队和生产小队三级所有，生产小队为基础，集体所有制使全国千千万万的公社、生产大队尤其是生产小队区隔开来，相当于形成牛蹄窝的水，改革那怕再乱，只能是牛蹄窝的水翻腾。三是放地与放人同时并举，即集体经营土地变为家庭承包经营土地，集体人变为个人自主人，首先是自主经营权，其次是自由流动权。自主经营权导致粮食产量大增，一举解决全国温饱问题。自由流动权，不仅导致乡镇企业崛起，而且使“农二哥”成为市场化的开路先锋，如卡车为先河的生产资料市场、农民请财神爷的技术市场、农忙雇短工的劳动力市场、民间借贷形成的资本市场、房屋租赁买卖形成的房地产市场，如此等等，无不证明农民充当了中国30多年来改革开放的开路先锋。这说明，需要是改革之母，自主是改革之父，危机是改革之机。

改革进入国有企业，虽然几十年有成效，但政企分开成为最后的难点，因为国有企业无权政企分开，每个国有企业的资产，不是这个国有企业职工的资产，而是整个国家的资产。由此，国有企业改革不能采用放开了事的办法。同样，政治体制改革，农村可以搞村民直选村长，十几年过去了，为什么直选镇长、县长至今不见踪影，因为从村长到镇长是质的变化，即村上公家人和政府公家人的区别。从法律角度看，镇长属于公务员，理论可以在全国不同县镇流动，村长不能在全国各村流动。

总之，无论国有企业改革、事业单位改革、政府机构改革等，都是真正的“全国一盘棋”，底层虽然可以观棋、谋棋或执行指令执棋，但无权定棋，决定棋子定位的是棋手——顶层。所以，当下我国改革必须顶层设计决策。这个顶层，直接看，就是全国人大，间接看，就是中共中央。这样，改革设计就是上下互动的过程。

对症下药的总思路就是恢复并升格国家体改委。升格表现在两个方面：一是把过去的侧重经济体制改革升格为全面的体制改革，即经济体制、政治体制、文化体制和社会体制改革，当下的重点是政治体制改革；二是把过去的体改委由国务院管理变为全国人大管理，可以在全国人大机构中的法律委员会旁边，单列出体制改革委员会。对此，应注意两点：一是体改委主要是建议权和立法权，不能同时具有执行权，原来体改委撤销的主要原因就是因为后期有了执行权，形成了体改委的独立利益，难于出以公心搞改革；二是体改委的人选，应侧重从德高望重的政府退休人员、专家学者和有空有能力议政的各界各地人大代表人物中选择，占2/3为宜，其余1/3可以是中青年。这1/3的人，不管以后体改委撤销不撤销，允许他们终身保留人大体改委时的待遇，以免除后顾之忧。这些人才的选拔，甚至可以采取带身份证上网全国范围海选的办法。

文/刘旨贤

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